Revista da OAB Goiás  Ano XIV nº 50

Responsabilidade Civil do Estado por Danos Decorrentes de Atos Judiciais a Violência

João Colemar J. M. Filho
Fabiana Medeiros

Resumo

Os autores discutem sobre a responsabilidade civil do Estado em decorrência de atos judiciais que causem danos a terceiros. Constitui o último reduto da teoria da irresponsabilidade civil do Estado, ficando evidenciado a teoria do risco administrativo e suas implicações, bem como os tipos de danos causados pelo mau funcionamento da justiça.
Palavra-chave: Responsabilidade civil; Reparação do dano.

1- Introdução

Ao analisarmos este tema, estaremos nos deparando com a irresponsabilidade dos danos causados pelos atos judiciais, sem embargo de que a concessão feita à reparação dos danos resultantes do erro judiciário constitui o último reduto da teoria da irresponsabilidade civil do Estado.
O tema, na realidade, é complexo, o que enseja variadas opiniões a respeito, que vão desde a total irresponsabilidade até a responsabilidade, com base na teoria do risco administrativo.

2- Noções de responsabilidade civil do Estado

Celso Antônio Bandeira de Mello define a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado como sendo "a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos"(1). Conforme o ilustre doutrinador Hely Lopes Meirelles, " responsabilidade civil da Administração é a que impõe a Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiro por agentes públicos no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las"(2).
Já Maria Sylvia Zanella di Pietro, com denominação diferente, conceitua a responsabilidade extracontratual do Estado com uma obrigação de reparar danos causado
a terceiros devido à ocorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado está regulada na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 37, §6º. É importante frisar que, em se tratando de pessoa jurídica de Direito Público, as vontades e ações do Estado são manifestadas nas ações e vontades de seus agentes, quando revestidos desta qualidade. Assim, conforme preleciona Maria Helena Diniz, "a relação entre a vontade e a ação do Estado e de seus agentes é de imputação direta dos atos dos agentes ao Estado, por isso tal relação é orgânica".(3)

3-Teorias

Através das teorias que tratam do assunto, é possível compreender um pouco melhor o tema em questão:
*Teoria da irresponsabilidade: o Estado não é responsável pelo dano causado a terceiros. Esta teoria foi totalmente superada. As últimas noções que a sustentavam - Inglaterra e Estados Unidos da América do Norte, abandonaram-na em 1947 e 1946, respectivamente.
*Teoria civilística ou da culpa civil comum: traz uma visão civilista da reparação de danos (vigorando a responsabilidade subjetiva, ou seja, a Administração responde civilmente pelos danos causados a terceiros) vem perdendo sua força a cada dia, por se entender que não pode ser dado à Administração Pública, o mesmo tratamento destinado ao particular. Está prescrita no artigo 15 do Código Civil, fundada na culpa do funcionário e nos princípios da responsabilidade por fato de terceiro. *Teoria da responsabilide objetiva da Administração Pública: a doutrina do Direito Público trouxe à tona princípios objetivos de Direito Público, que foram expressos através da teoria da Responsabilidade Objetiva da Administração Pública. Conforme essa teoria, é responsabilidade da Administração Pública reparar o dano que possa ter causado, independendentemente da constatação de culpa ou dolo. Essa teoria se subdivide em outras três, são elas:
A- Teoria da culpa administrativa: essa teoria representa um estágio de transição entre a concepção subjetiva da responsabilidade da Administração, para a concepção objetiva. Ela aponta que, em casos de falta de serviço, a administração é obrigada a ressarcir a vítima pelo dano causado. Considera-se falta de serviço três hipóteses diferentes: inexistência de serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço. Essa teoria é considerada de transição, uma vez que exige da vítima a comprovação da falta de serviço, para justificar a indenização. Ou seja: além de sofrer a lesão, a vítima precisa comprovar a "culpa administrativa".
B-Teoria do risco Administrativo: essa teoria identifica o estágio no qual a matéria é interpretada atualmente. Não se exige comprovação da culpa administrativa, nem que tenha havido a chamada "falta de serviço". Basta que se constate a lesão contra terceiros. Neste caso, cabe à vítima demonstrar que houve um "fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público". A teoria em questão baseia-se no fato de que a atividade pública gera um risco ao administrado, podendo ocasionar certos danos ao mesmo, sem que haja para isso, culpa ou dolo. Por exemplo, ao construir uma ponte, a Administração Pública está exercendo suas funções, através de uma conduta correta. Porém, num determinado momento, pode vir a prejudicar terceiros, através de alguma de suas ações. Neste caso, não houve culpa ou dolo da Administração. Porém, ainda assim, ela será obrigada a indenizar a vítima que foi prejudicada através dos seus atos. Vale acrescentar, contudo, que embora a vítima fique dispensada de comprovar a culpa da Administração, para que possa ser indenizada, o Poder Público, por sua vez, pode tentar demonstrar a culpa da vítima, para atenuar ou mesmo excluir, a obrigação de indenizar.
C- Teoria do risco integral: trata-se de uma modalidade extremada da teoria do risco administrativo. Não é praticada, uma vez que conduz a excessos. Conforme essa teoria, a Administração Pública seria obrigada a indenizar,
em qualquer hipótese, inclusive naquelas em que houve culpa ou dolo da vítima.

4- A responsabilidade civil do Estado no âmbito do Poder Judiciário

É bastante conflituoso o posicionamento da doutrina e da jurisprudência no que diz respeito à responsabilidade civil do Estado no âmbito do Poder Judiciário.

4.1. Adeptos da tese da irresponsabilidade

Carlos Maximiliano, ao comentar o artigo 94 da Constituição de 1946, que já declarava as pessoas jurídicas de direito público civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários causassem a terceiros, afirma que, tanto a União como o Estado e o Município, respondem pelos atos dos seus funcionários. Verifica-se, então, a originalidade estabelecida por motivos de ordem política e social, onde os membros do Congresso não são responsáveis, civil, nem criminalmente, pelos seus votos, mas o Tesouro indeniza o prejuízo que eles causam; ao contrário os juízes podem ser processados e punidos, estando o erário livre de ressarcir o dano resultante das sentenças. A irresponsabilidade do Estado pelos atos eomissões dos juízes advém da independência da Magistratura, prerrogativa que tem como conseqüência lógica o tornar exclusivamente pessoal a responsabilidade.(4)

4.2. A posição do Supremo Tribunal Federal

A nossa Suprema Corte tem entendido que o Estado não é civilmente responsável pelos atos do Poder Judiciário, a não ser nos casos declarados em lei, porquanto a administração da justiça é um dos privilégios da soberania. Assim, pela demora da decisão de uma causa responde civilmente o juiz, quando incorrer em dolo ou fraude ou, ainda, sem justo motivo, omitir ou retardar medidas que devem ordenar de ofício ou a requerimento da parte.(5)
A irreparabilidade dos danos provenientes de atos do Poder Judiciário resultaria do fato de se "tratar de um Poder Soberano, que goza de imunidades que não se enquadram no regime da responsabilidade por efeitos de seus atos quando no exercício de suas funções".(6)

4.3. Argumentos contra a irresponsabilidade

São inconsistentes as razões apresentadas em prol da tese da irresponsabilidade do Estado por atos jurisdicionais. Existe uma imprecisão quanto ao uso do vocábulo "soberania" ao se referir ao Poder Judiciário, uma vez que o mesmo não é um superpoder colocado sobre os demais (Legislativo e Executivo).
No entanto, soberano é o Estado como um todo, como uma entidade titular máxima do poder político. Os três Poderes, embora exerçam atividades componentes do Estado, e o façam em seu nome, não são soberanos, e sim implementam e tornam factível a soberania estatal.
Percebe-se, então, que os três poderes encontram-se no mesmo patamar de igualdade, podendo afirmar-se que o juiz é órgão do Estado tal como qualquer colégio legislativo ou autoridade executiva. Assim, a prevalecer a tese da irresponsabilidade fundada na soberania do Judiciário, seria ela também aplicável ao Executivo, em relação ao qual ninguém mais admite o privilégio.
Ressalte-se, ainda, que embora soberano, o Estado de Direito subordina-se à lei, sem abdicar de sua soberania.
A independência dos magistrados também não explica a irresponsabilidade estatal, justificando, quando muito, a irresponsabilidade pessoal do juiz. Entre a responsabilidade do Estado e a independência do juiz não há qualquer incompatibilidade.

4.4. Colocação do tema em face da Constituição de 1988

Um dos argumentos que prevaleceram na Suprema Corte era o de que o artigo 107 da Constituição de 1967, que disciplinava a responsabilidade do Estado, não se aplicava ao Judiciário porque estava situado no capítulo do Poder Executivo, na seção relativa aos funcionários públicos. Argumentava-se que o juiz não é funcionário público, mas órgão do Estado, quando muito um funcionário sui generis.
À luz da Constituição Federal de 1988, os argumentos supramencionados foram inteiramente prejudicados e perderam força. De início, o preceito
que regula a responsabilidade estatal localiza-se em capítulo que versa sobre a Administração Pública em geral e diz respeito, conforme exposto no caput do artigo 37, à "administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios".
Se não bastasse, o parágrafo 6° desse mesmo artigo não mais dispõe sobre funcionário, mas sim a agentes, que, como já visto, compreende "todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal".(7) Nesta categoria incluem-se, sem dúvida, não somente os membros do Poder Judiciário como agentes políticos, como, também, os serventuários e auxiliares da Justiça em geral, vez que desempenham funções estatais.

5- Jurisdição: poder, função e atividade

Dentre os pressutos sociais necessários à modernização do Direito (8) elencados por João Maurício Adeodato, merece maior destaque na presente exposição "a pretensão de monopólio por parte do Estado na produção de normas jurídicas".
Por intermédio da fun-ção legislativa, o Estado estabelece o ordenamento jurídico, composto por juízos prescritivos que regem condutas intersubjetivas. Outra faceta do monopólio estatal na produção de normas jurídicas é a jurisdição. Ela busca, neste segundo momento, a concretização daquelas normas jurídicas em caso de conflitos de interesses entre pessoas, denominado lide ou litígio. Dado o exposto, em virtude da pretensão de monopólio na produção decorre a necessidade de monopólio na aplicação das normas jurídicas. Daí a jurisdição.
É oportuno, neste momento, mencionar os ensinamentos de Antônio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco, "dizer que a jurisdição é ao mesmo tempo poder, função e atividade. Como poder é manifestação do poder estatal, conceituado como capacidade de decidir imperativamente e impor decisões. Como função, expressa o encargo que têm os órgãos estatais de promover a pacificação de conflitos interindividuais, mediante a realização do Direito justo e através do processo. E como atividade ela é o complexo de atos do juiz no processo, exercendo o poder e cumprindo a função que lhe compete. O poder, a função e a atividade somente transparecem legitimamente através do processo devidamente estruturado (devido processo legal)".(9)

6- Prejuízos causados pela atividade jurisdicional do Estado

6.1. Responsabilidade por ato judicial típico

No exercício da atividade tipicamente judiciária podem ocorrer os chamados erros judiciais, tanto "in judicando" como "in procedendo". Ao sentenciar ou decidir, o juiz, por não ter bola de cristal, nem o dom de adivinhar, está sujeito aos erros de julgamento e de raciocínio, de fato ou de direito. Importa dizer que a possibilidade de erros é previsível e até inevitável na atividade jurisdicional.
         Sendo quase impossível exercer a jurisdição sem eventuais erros, responsabilizar o Estado por eles, seria exigir do mesmo uma justiça infalível, qualidade, esta, que só a justiça divina tem.
        É justamente para evitar ou corrigir erros que a lei prevê os recursos, por vezes até em número excessivo. A parte prejudicada por uma decisão injusta ou equivocada pede uma revisão, podendo chegar até à Suprema Corte. No entanto, esgotados os recursos, a coisa julgada constitui em fator inibitório da responsabilidade do Estado, que tudo fez, dentro das possibilidades humanas, para prestar uma justiça justa e correta.
      No entanto, em qualquer caso, será imprescindível a clara demonstração do erro judiciário,e como na esfera civil o erro só poderá  ser evidenciado após o trânsito em julgado da sentença, através da ação rescisória, temos que concluir que, esgotado o prazo para o ajuizamento dessa ação, nada mais poderá ser feito. Logo, o erro judiciário não pode subsistir em face de um princípio constitucional, porque o respeito à coisa julgada é também garantido na própria Constituição.

6.2. Responsabilidade pela atividade judiciária

         A  responsabilidade do Estado é bem diferente quanto aos danos decorrentes da negligência no exercício da atividade judiciária, compreendidos os casos de denegação da justiça pelo juiz, falta do serviço judiciário, desídia dos serventuários etc.
Danos graves e de difícil reparação podem resultar para as partes devido a negligência do juiz no cumprimento do seu dever como: prolongamento abusivo de prisões preventivas, publicidade indevida de certos processos, retardamento injustificado de decisões etc.. O serviço judiciário defeituoso e mal organizado implicará numa prestação jurisdicional inútil, acarretando graves prejuízos às partes pela devida morosidade na tramitação do processo.
Fica assim demonstrado, que o andamento do Judiciário está estruturado sobre o princípio da organização e do funcionamento do serviço público. Justifica-se, assim, o posicionamento da atual doutrina brasileira, juntamente com a Constituição de 1988 que atribui responsabilidade ao Estado, não podendo, este, escusar-se de responder pelos danos decorrentes da negligência judiciária ou do mau funcionamento da justiça.

6.3. Responsabilidade pessoal do juiz

Deve-se ressaltar, que o juiz só pode ser pessoalmente responsabilizado se houver dolo ou fraude de sua parte e, ainda, quando, sem justo motivo, recusar, omitir ou retardar medidas que deve ordenar de ofício ou a requerimento da parte.(10) Apesar de opiniões contrárias, a responsabilidade do juiz não exclui a do Estado, pois o magistrado, no exercício de sua função pública, atua como órgão estatal.
Conforme jurisprudência dominante, quando uma das partes se sentir lesada, esta poderá optar entre acionar o Estado ou diretamente o juiz, ou, ainda, os dois .

7- Indenização e ação regressiva

Necessário, ainda, tecer comentários sobre o ressarcimento do dano causado decorrente da atividade judiciária deficiente. Segundo a teoria do risco administrativo impõe-se ao Poder Público o pagamento de indenização ao prejudicado pela conduta danosa, logo, uma vez evidenciado o prejuízo a indenização independe de prova de culpa do Estado (agente público).
Após o ressarcimento do dano, poderá o Estado, em virtude da relação vinculativa entre este e o agente público, coagir o causador imediato do dano a repor à Fazenda Pública os gastos com a indenização ao particular. Neste segundo momento é necessária a comprovação de culpa do agente público, sendo neste caso o que se chama ação regressiva.

Considerações Finais

Através do tema abordado percebemos a importância da teoria do risco administrativo no que tange à responsabilidade civil do Estado. Fica demonstrado a desmitificação do Poder Judiciário e o seu poder supremo restrito.
Nota-se que o dano decorrente da atividade judiciária do Estado será ressarcido pelos cofres públicos, sendo esta medida punitiva, o meio de se prevenir que o monopólio da atividade judiciária não assuma os eventuais riscos gerados por atos judiciais. Sendo assim, através da aplicação da teoria do risco administativo o Poder Judiciário aproxima da sua essencial finalidade: a justiça!

Notas

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, p.654.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1995, p.556.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Responsabilidade Civil. V.7., 13. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 1999, p. 518.
Comentários à Constituição de 1946, v.3o/ 259-260.
Neste sentido, acórdãos publicados nas RE 70.121-MG, RTJ 64/689).
COTRIM NETO, A. B. Da responsabilidade do Estado por Atos do Juiz em face da Constituição Federal de 1988. Revista de Informação Legislativa. Brasília:ª 30, n. 118, abr./jun. 1993, p99.
BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. op.cit. P. 175.
ADEODATO, João Maurício. Modernidade e Direito. Revista da ESMAPE. Recife: v 2, n.6, out/dez. 1997,pp. 258-262.
CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; e DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 15 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999, p.129.
10- vide art.113, I e II do Código de Processo Civil; e art.49 da Lei Complementar n.35/79.
Neste sentido, acórdãos publicados na RTJ 105/225-234.

Goiânia, junho de 2002


Colemar J. de Moura Filho é Advogado, Presidente da Comissão da Advocacia Jovem da OAB-GO.
Fabiana Medeiros é Advogada, assessora jurídica da Câmara Municipal de Goiânia.